4: Juridisch-bestuurlijke aspecten
KlimaatAdaptieve Drainage is gebaseerd op het concept dat de waterbeheerder gebruik maakt van ondergrondse waterberging van kavels, in eigendom van een grondgebruiker, om piekafvoeren te verminderen en water te conserveren. Dit laatste zal de grondgebruiker automatisch zelf doen vanwege het eigen voordeel. Piekafvoer-reductie is echter gericht op de benedenstroomse gebieden. Tijdens de haalbaarheidsstudie zijn vier mogelijke constructies naar voren gekomen: (i) wettelijke bepalingen, (ii) vergunningsconstructies, (iii) betalingen, (iv) blauwe diensten. Juridisch-bestuurlijk onderzoek moet uitwijzen welke voor- en nadelen de diverse mogelijkheden hebben. Daarbij komt dat we bekijken of en zo ja, hoe KAD past in het GLB van de EU. De Unie van Waterschappen zal ons in dit werkpakket ondersteunen.
In wezen zijn er drie scenario’s te bedenken ten aanzien van de aanleg en het beheer van KAD:
I. Het waterschap i.c. de overheid doet alles zelf uit eigenbelang;
II. Het waterschap i.c. de overheid en de agrariër als private partij werken samen omdat beide belang hebben bij de werking en de effecten;
III. De agrariër als private partij doet alles zelf uit eigenbelang.
Ad I.
Het waterschap is initiatiefnemer. Publiekrecht is van toepassing op KAD als het waterschap het KAD-systeem zelf aanlegt op agrarische bedrijven in die gebieden waar het effectief is om dat te doen. Het waterschap vestigt opstalrecht inzake de drainage en de apparatuur. KAD wordt een soort waterstaatswerk en komt in de Legger terecht. Er hoeft geen vergunning afgegeven te worden en het waterschap kan alle juridische instrumenten gebruiken t.a.v. beheer en onderhoud van KAD. Met de agrariër in kwestie worden schaderegelingen opgesteld voor het geval er aanwijsbaar schade optreedt aan bodem en gewas onder invloed van KAD. Als het waterschap initiatief neemt tot de aanleg van KAD en dit verder uitvoert in nauwe samenwerking met de agrariër, hoeft dat niet persé te leiden tot een publiekrechtelijk spoor. Scenario II kan dan gaan gelden.
Ad II.
Waterschap en agrariër gaan samenwerken inzake aanleg, beheer en onderhoud van KAD-systemen. Deze samenwerking begint met een contract of een intentieverklaring. Eén van beide of beide partijen kunnen initiatiefnemer zijn. Als KAD eenmaal aangelegd is moet er voor beheer en onderhoud gekozen worden voor ofwel een publiekrechtelijke route, dan wel een privaatrechtelijke. De eerste loopt via een vergunningstraject, eventueel een meldingsplicht, waarbij het waterschap bevoegd gezag is en toetst/handhaaft. De laatste route loopt via een overeenkomst, waarbij afspraken worden gemaakt over het beheer en eventuele vergoedingen. Een overeenkomst is echter niet acuut afdwingbaar op elk gewenst moment. Op het moment bijvoorbeeld dat inzet van KAD nodig is ter voorkoming of reductie van een piekafvoer, kan het waterschap geen bestuursdwang toepassen indien de agrariër in kwestie geen medewerking verleent. Dus als een partij zich niet aan de afspraken houdt, kan er alleen na tussenkomst van een rechter tot actie worden overgegaan. Dit leidt tot vertraging van de inzet van KAD, die tijdens een mogelijke wateroverlastsituatie niet gewenst is. Wel kunnen daarna sancties van kracht worden die van tevoren afgesproken zijn in het kader van de overeenkomst. Met de agrariër in kwestie worden schaderegelingen opgesteld voor het geval er aanwijsbaar schade optreedt aan bodem en gewas onder invloed van KAD.
Ad III.
De agrariër neemt het initiatief tot de aanleg van KAD. Zodra er sprake is van een uitmondingsconstructie zal hij bij het waterschap om een vergunning moeten vragen. De agrariër bepaalt aan de hand van de vergunningsvoorwaarden het beheer en onderhoud van KAD, het waterschap is bevoegd gezag en kan de naleving van de regels handhaven. Deze regels moeten helder zijn in termen van hoe te sturen onder welke condities, terwille van de rechtszekerheid.
Scenario II zal in termen van beheer altijd uitmonden in een lijn ofwel langs het publiekrecht, dan wel in het spoor van privaatrecht. Scenario’s I en III zullen altijd in het kader van publiekrecht uitgewerkt worden. In dat geval kan het waterschap altijd bestuursdwang toepassen inzake het beheer van KAD. Voor elk scenario geldt dat rechtszekerheid geboden moet worden aan deelnemende partijen en dat er geen doorkruising van publiekrechtelijke instrumenten mag plaatsvinden. Aan de drie scenario’s zijn diverse plus- en minpunten verbonden.
Het is gebleken dat KAD juridisch ‘geregeld’ kan worden zonder nieuwe wetgeving en op basis van bestaande instrumenten. Binnen de bestaande instrumenten is getoond dat met name het onderscheid tussen publiekrecht en privaatrecht wezenlijk is. Ook belangrijk is de mate van acute afdwingbaarheid van de sturing van KAD, op die momenten dat het juist nodig is om het bodemsysteem op landbouwpercelen met KAD effectief in te zetten tegen benedenstroomse wateroverlast.
Aldus blijven twee sporen mogelijk, zoals uit de gesprekken met o.a. de Unie van Waterschappen en LTO naar voren komt. Het waterschap wil ‘garantie’ op inzet (‘altijd en optimaal’) van KAD tegen wateroverlast, de agrariër wil zoveel mogelijk vrijheid van handelen. Ergens komen beide groepen en belangen bij elkaar. Om dat te laten functioneren is een goede samenwerking noodzakelijk en een goede regeling nodig, bijvoorbeeld als het beheer van KAD tot schade leidt. LTO gaf in dit kader aan dat samenwerking op basis van vertrouwen en als resultaat van een gebiedsproces tot goeie resultaten zou kunnen leiden.
Voor de rapportage van Werkpakket 4, zie beneden.